Risposta AICEP a DCO Certificati Bianchi. Il testo completo

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Categoria: Documentazione

Creato Venerdì, 09 Ottobre 2015 13:00

CONSULTAZIONE PUBBLICA

PROPOSTE PER IL POTENZIAMENTO E LA QUALIFICA DEL MECCANISMO DEI CERTIFICATI BIANCHI

RISPOSTA AICEP

ASSOCIAZIONE ITALIANA CONSUMATORI ENERGIA DI PROCESSO

In riferimento alla modifica del meccanismo dei Certificati Bianchi così come proposta dal Ministero dello Sviluppo Economico di concerto con il Ministero dell’Ambiente e delle tutela del territorio e del mare, si comprende la necessità di rivedere, alla luce dell’esperienza maturata in quasi 15 anni di applicazione e in previsione degli obiettivi 2017-2020, alcuni aspetti e regole del meccanismo con l’obiettivo prioritario di renderlo più efficiente, trasparente, univoco sia in termini di tipologia e caratteristiche degli interventi eleggibili, sia in termini di ruoli e responsabilità dei soggetti coinvolti.

Si deve d’altra parte porre la massima attenzione a non ridurre l’attrattività e la fruibilità di questo strumento che ha rappresentato una delle principali e più efficaci leve per il conseguimento degli obiettivi di efficienza energetica in piena coerenza con la strategia energetica nazionale.

La proposta presenta, ad avviso di AICEP, numerosi punti di criticità che rischiano di introdurre elementi di indeterminatezza, imprevedibilità e di incoerenza tra l’obiettivo primario del miglioramento dell’efficienza energetica e lo strumento destinato a incentivarla.

Questi elementi di incertezza e non perfetta coerenza del meccanismo proposto rischiano di avere particolare rilevanza nel caso di progetti industriali che presentano caratteristiche di elevata complessità, valore elevato degli investimenti previsti, incidenza rilevante e di lungo periodo sulle strategie e politiche industriali dei soggetti proponenti.

Allo scopo, quindi, di meglio contemperare i condivisibili obiettivi di miglioramento del meccanismo con la necessità di dare un quadro di riferimento chiaro, stabile e incentivante alle aziende che intendono investire in Italia, riteniamo necessario proporre alcuni commenti e proposte di modifica.

1 Premessa

a)   Nell’elenco delle rilevanti criticità riscontrate in fase di attuazione si dovrebbero inserire anche altri aspetti necessari per dare certezza di tempi e metodologie :

-     tempi eccessivamente lunghi nel riscontro delle varie pratiche, ovvero PPPM (es. pratiche inviate al Ministero per valutazioni di merito), RVC e RVP;

-     eccessiva soggettività nelle valutazioni delle PPPM (es. PPPM “identiche” vengono spesso valutate diversamente, anche in modo radicale);

-     modalità di valutazione delle RVC differenti nel corso della vita utile con conseguente rischio di perdita di visibilità dei ritorni economici correlati a risparmi conseguiti, nonché dei tempi di rientro degli investimenti realizzati;

-     revisione del grado di ammissibilità degli interventi;

-     considerare che in alcuni casi la somma dei benefici che i singoli interventi apportano ad un processo può essere inferiore alla valorizzazione dell’aggregato.

b)   Nei punti per i quali si considera urgente procedere ad un aggiornamento si propone di aggiungere:

-       mettere a punto le metodologie di approccio nel caso di interventi di processo, ovvero di insieme di interventi che fanno sentire i loro effetti all’interno di un processo aziendale complesso;

-       definire delle tempistiche certe nell’evasione delle varie pratiche, ovvero PPPM, RVC e RVP;

-       mettere a punto le modalità e le tempistiche nella gestione delle pratiche in fase di presentazione in correlazione  agli interventi non più ammissibili, alla luce delle nuove Linee Guida.

c)   Necessità di misure transitorie

Con la pubblicazione delle nuove Linee Guida, dovranno essere emanate anche le misure transitorie, ovvero le modalità di passaggio tra l’attuale scenario normativo e quello futuro. Si sottolinea la necessità che le nuove Linee Guida abbiano effetto esclusivamente sui nuovi interventi di efficienza energetica, a tutela dell’investimento eseguito e in un’ottica di stabilità e di certezza per i titolari del progetto, prevedendo anche, per la loro entrata in vigore, un periodo non inferiore a 6 mesi dalla data di istituzione della Segreteria Tecnica di cui sotto, per permettere agli operatori di portare a compimento gli interventi già programmati.

Al fine di monitorare e sorvegliare il passaggio dall’attuale meccanismo alla definitiva implementazione delle nuove Linee Guida, si propone di istituire una Segreteria Tecnica, composta da personale altamente qualificato delle istituzioni competenti e delle associazioni di categoria rappresentative degli operatori del sistema (es. clienti finali, Esco e soggetti obbligati), nominati dal MISE. Tale Segreteria Tecnica dovrà perseguire i fini di controllo, vigilanza e conciliazione anche nella fase a regime del nuovo meccanismo, nonché di standardizzazione del metodo valutativo.

3) Soggetti ammissibili e modalità di accesso

Per quanto riguarda il ruolo di Titolare del progetto e delle responsabilità che ne derivano nei confronti del GSE, riteniamo che non si debba prevedere l’introduzione di obbligatorietà, ma sia preferibile lasciare maggiore libertà di determinazione ai soggetti interessati per facilitare l’accesso al meccanismo dei certificati bianchi.

Si propone quindi di prevedere:

-       Per i titolari dell’impianto che dispongano di Energy Manager la possibilità di presentare la PPPM direttamente al GSE assumendo il ruolo di Titolare del progetto con le conseguenti responsabilità. Tale facoltà potrà essere esercitata anche avvalendosi del supporto di un soggetto terzo come mero consulente senza che questo assuma alcuna responsabilità ne’ obbligo nei confronti del GSE

-       Possibilità di presentare la PPPM tramite un soggetto terzo stabilendo che il titolare dell’impianto sia identificato come il titolare del progetto e sia tenuto a controfirmare le dichiarazioni presentate dal soggetto terzo e asseverare i dati tecnico-economici in esse contenute, condividendone la relativa responsabilità

-       Per le aziende non soggette all’obbligo del Energy manager viene data la possibilità di attivare il meccanismo dei certificati bianchi in coerenza ai requisiti previsti da Dlgs 102/2014, senza ricorrere a soggetti terzi esterni all’azienda. In questi casi sarà prevista una registrazione come azienda senza la necessità di specificare la figura di Energy manager e le responsabilità saranno tutte riportate a livello del rappresentante legale

Nell’ipotesi di condivisione delle responsabilità tra titolare del progetto e soggetto terzo, il possesso dei requisiti di solidità patrimoniale necessari per essere considerati un interlocutore affidabile, dovranno essere valutati per l’insieme dei due soggetti e non separatamente in capo a ciascuno.

Questa proposta presenta il vantaggio di definire chiaramente in ogni fattispecie la figura del Titolare del progetto e le relative responsabilità, lasciando nel contempo alla libera scelta dei soggetti interessati la definizione dell’opzione più adatta al caso specifico e alla realtà di ogni impresa e/o progetto e quindi facilitando l’accesso al meccanismo dei certificati bianchi.

4) Revisione delle modalità di riconoscimento dei certificati bianchi

a)   4.1 Periodo di vita utile pari alla vita tecnica

Si propone di sostituire la tabella di definizione della vita tecnica per tipologia di intervento con la seguente, in cui sono stati

-       revisionati gli anni di vita tecnica relativi alle varie tipologie di intervento

-       introdotte alcune tipologie di intervento

-       eliminata la distinzione tra tipologia di certificati che non appare necessaria ne’ incidente sulla determinazione della vita tecnica

Al fine di vigilare sull’esaustività delle Tipologie di interventi e sulla  correttezza della durata della vita tecnica definita, si sottolinea l’importanza dell’intervento della Segreteria Tecnica di cui in premessa.

Alla luce della revisione della durata della vita tecnica degli interventi che vengono complessivamente ridotte e per garantire sicurezza e prevedibilità di risultati al meccanismo, si propone inoltre di eliminare la revisione della baseline al decimo anno. L’incentivazione, e il conseguente premio, all’efficienza energetica devono essere riferiti al momento di realizzazione dell’intervento e non a eventuali sviluppi tecnologici futuri del tutto imprevedibili al momento dello studio e valutazione economico-tecnica del progetto.

Nel complesso si ritiene non condivisibile la proposta del punto 4.1 per:

-       l’evidente complessità gestionale per tutta la durata della vita tecnica dell’intervento

-       l’incertezza sui risultati economici che diventa sempre maggiore all’allontanarsi dal momento di realizzazione dell’intervento

-       il rischio di generare un’ importante fonte di contenzioso che aumenterebbe ulteriormente l’incertezza con effetti in prospettiva fortemente disincentivanti

b)            4.2 Periodo di vita utile pari a 5 anni e introduzione di un “fattore di premialità”

La proposta è condivisibile per quanto concerne il mantenimento della vita utile pari a 5 anni in quanto tale previsione garantisce maggiore sicurezza e prevedibilità dei risultati e degli impatti economici per i soggetti interessati, ma appare invece critica per il rischio di indeterminatezza del fattore di premialità a proposito del quale non vengono definiti i criteri di selezione dei progetti.

Si ritiene quindi preferibile introdurre una ulteriore opzione

4.3 Periodo di vita utile pari a 5 anni con introduzione di un fattore di premialità TAU a decadimento prestazionale incrementale

La soluzione da prendere in esame è così strutturata:

-       mantenere dal punto di vista concettuale la struttura attuale del tau, ovvero vita utile limitata a 5 anni e applicazione del tau in funzione della vita tecnica;

-       introduzione del concetto di “delta incrementale” del coefficiente di decadimento prestazionale già attualmente previsto, pari allo 0,5% annuo per il periodo tra il 6° e il 10° anno e all’1% annuo a partire dall’11°, per tener conto delle tematiche esposte nel paragrafo 4.

L’approccio proposto va a consolidare quanto è stato costruito sia nell’ambito delle varie PPPM che a livello di linee guida, in termini di valorizzazione degli interventi integrati di processo che costituiscono l’essenza delle attività di miglioramento continuo delle aziende che puntano ad avere un ruolo attivo sul mercato attraverso la competitività dei prodotti e dei servizi.

Questa proposta consentirebbe inoltre di creare le premesse per un’efficiente transizione dall’attuale sistema al nuovo anche al fine di non creare turbative e distorsioni al mercato. In altri termini il passaggio dall’attuale al nuovo sistema normativo si tradurrebbe nell’andare a modificare, per i nuovi progetti, il tau di riferimento.

5) Addizionalità

a)   Concetti di Addizionalità e Baseline

Il concetto di addizionalità così come espresso nel DCO risulta non sufficientemente dettagliato, di difficile interpretazione e soggetto a valutazioni discrezionali che non danno certezze al sistema.

Si segnala inoltre che le definizioni proposte dal DCO di addizionalità e di baseline, tra loro strettamente correlate, sembrano indirizzare il meccanismo dei certificati bianchi all’incentivazione della prima applicazione della migliore tecnologia disponibile sul mercato e non invece l’applicazione di tecnologie e sistemi che migliorino l’efficienza energetica.

Si verrebbe quindi a delineare uno strumento di promozione e incentivazione alla ricerca e innovazione, obiettivo del tutto meritevole di attenzione, ma non coerente con la ratio della norma (promozione dell’efficienza energetica negli usi finali) chiaramente confermata dalla Strategia Energetica Nazionale e nelle stesse Premesse del DCO.

A titolo puramente esemplificativo si presentano due casi in cui l’applicazione letterale dei criteri proposti nel DCO determinerebbero risultati aberranti e non in linea con gli obiettivi:

-       Caso 1)

In un settore di attività dove esistano N impianti che utilizzano la tecnologia T in cui uno degli operatori introduce une tecnologia T1 a maggiore efficienza energetica, gli operatori che dovessero introdurla successivamente vedrebbero ridursi progressivamente l’accesso ai certificati bianchi a causa dell’innalzamento progressivo della baseline. Un operatore che dovesse poi ritardare l’introduzione della nuova tecnologia per ragioni di ciclo di vita degli impianti esistenti o di indisponibilità immediata delle risorse finanziarie necessarie potrebbe essere escluso per mancanza di addizionalità del progetto. Tutto ciò con evidenti disparità di trattamento e introduzione di gravi distorsioni nella concorrenza.

-       Caso 2)

Un operatore che gestisce N impianti con la medesima tecnologia T e decide di introdurre una tecnologia T1 a maggiore efficienza energetica rischierebbe di subire una progressiva riduzione, fino al totale azzeramento, dei certificati bianchi riconosciuti sulle successive implementazioni a partire dal secondo impianto

Si propone quindi di definire i concetti di baseline e addizionalità in maniera più chiara e univoca e maggiormente coerenti agli obiettivi del meccanismo dei certificati bianchi.

Baseline:

Si definisce baseline il valore minore tra consumo specifico/indice di prestazione energetica di riferimento di un impianto o di un sistema nella situazione pre-intervento (Lp) ed il consumo specifico/indice di prestazione energetica di riferimento medio della tecnologia corrente (Lm)

Baseline= min(Lp;Lm)

Per la valutazione di Lm si potrà fare riferimento a linee guide di settore elaborate da ENEA/MiSE in collaborazione con le Associazioni di Categoria del settore industriale interessato, dati di consumo a livello nazionale, dati di consumo a livello internazionale (BREF).

Nel caso di indisponibilità della documentazione di cui sopra occorrerà valutare l’efficienza media della tecnologia di corrente per il settore/processo oggetto di intervento. Tale valutazione dovrà essere elaborata dalla Segreteria Tecnica.

Lp dovrà essere valutato sulla base di dati storici presenti in sito, su periodi statisticamente rilevanti di almeno un anno. Qualora tali dati non fossero disponibili si potranno effettuare delle campagne di misura ad hoc di durata adeguata a garantire un campione rappresentativo di almeno un mese. Nel caso di impianti ex novo dove non esistono né dati storici, né la possibilità di effettuare misure ex ante, sarà: Baseline = Lm

Addizionalità:

Viene identificata al momento di presentazione del progetto ed è determinata dal raffronto della tecnologia post-intervento rispetto al riferimento della baseline come sopra definita. L’addizionalità verrà ridotta nei casi di evoluzione normativa di cui si è a conoscenza al momento della presentazione della PPPM che obblighino all’utilizzo della tecnologia post-intervento.

b)  Introduzione di limitazioni correlate al costo dell’investimento

Per ciò che concerne la proposta di cui al DCO, si sottolinea che l’introduzione del cap al costo dell’investimento non risulta una soluzione percorribile, a causa delle seguenti considerazioni:

-       I progetti industriali che introducono efficienza energetica spesso sono caratterizzati da una notevole complessità e il loro costo effettivo viene determinato dalla sommatoria di acquisto e assemblaggio di tecnologie e impianti da diversi fornitori, tecnologia e know how di progettazione e processo del soggetto realizzatore, costi di arresto dell’impianto per l’installazione, costi per la fase di test, costi di rump up dei nuovi impianti, costi di sviluppo prodotto e marketing nei casi in cui l’innovazione comporti modifiche nelle caratteristiche del prodotto finale. E’ evidente quindi la difficoltà di definire a priori il costo complessivo dell’investimento.

-       Qualora si propendesse per l’introduzione del cap, risulterebbe necessario valorizzare l’incidenza dell’incentivo sull’investimento attraverso l’introduzione di un prezzo minimo garantito.

-       Il quantitativo di TEE generato deve essere funzione del risparmio generato a consuntivo dal progetto di efficientamento; il costo di investimento dovrebbe essere ininfluente, poiché indipendente dall’effetto utile che tale intervento porta al sistema Paese. Peraltro il meccanismo dei TEE prevede già strumenti, l’addizionalità e la baseline, che depura i benefici in termini di TEE da fattori esterni quali il miglioramento tecnologico, la normativa cogente, ecc.

-       Si ricorda infine che l’entità economica dell’incentivo può variare nel tempo (5 anni).

-       Nell’industria, molto spesso, le barriere alla realizzazione di interventi finalizzati al solo saving energetico non sono dovuti all’alto costo iniziale di installazione (soprattutto nei recuperi termici, per i quali gli scambiatori potrebbero non avere costi alti rispetto al saving), ma agli ingenti costi di gestione (poco prevedibili), dovuti alle frequenti interruzioni della produzione, necessarie per manutenzioni.

In linea più generale la previsione appare in contrasto con le finalità del meccanismo che è destinato a promuovere l’efficienza energetica: l’obiettivo prioritario del sistema deve quindi rimanere quello di massimizzare l’efficienza e non già di sovvenzionare il costo dell’investimento.

6) Ambiti di applicazione

Si propone di prevedere un aggiornamento annuale della lista delle tipologie di intervento eleggibili.

Si segnalano alcune casistiche che potrebbero fin d’ora essere valutate a questo fine:

-       Prevedere la possibilità di accesso al meccanismo dei certificati bianchi per i processi attivati per sostenere scelte e politiche aziendali dirette al recupero di materiali per il minor utilizzo di materie prime qualora i tali processi si traducano in risparmi energetici anche indiretti.

-       Prevedere la possibilità di considerare gli interventi relativi agli impianti di cogenerazione. Gli interventi, anche di rifacimento, ma che non siano oggetto di mera sostituzione, potrebbero accedere ai certificati bianchi quando introducano sistemi ad alta efficienza energetica. Ciò naturalmente nei rispetto del principio di non cumulabilità per la parte già ricompresa in altre forme di incentivazione

-       Per quanto concerne il teleriscaldamento ci si chiede se si intenda prevedere un meccanismo di incentivazione ad hoc. In caso contrario si ritiene opportuno mantenere la possibilità di accedere al meccanismo dei certificati bianchi.

7.2) Proposte di Progetto e di Programma di Misura a Consuntivo (PPPMC)

a)   Criteri di raccolta dei dati

Si fa riferimento a quanto già esposto al paragrafo 5 in tema di Addizionalità e Baseline

b)  Nuove PPPMC aventi effetto su progetti già incentivati

Nei casi previsti dal DCO si deve tenere conto che spesso i progetti industriali che comportano efficienza energetica presentano una elevata complessità e determinano risultati che dipendono dalla combinazione di tutti gli elementi (tecnologia di impianto, tecnologia di processo, gestione di processo, competenza, …). Il continuo adattamento di ciascuno di questi elementi e della loro combinazione è uno degli elementi fondamentali del miglioramento continuo e marginale, necessario per garantire il mantenimento della competitività.

Introdurre quindi meccanismi che disincentivino questo tipo di attività appare in contrasto con le finalità del meccanismo dei certificati bianchi.

Si ritiene quindi preferibile, nel caso di impossibilità tecnica di effettuare misurazioni separate delle grandezze dei due progetti (quello iniziale già incentivato e quello incrementale oggetto della nuova PPPMC) ridefinire la baseline del secondo tenendo in considerazione l’efficienza già introdotta dal primo e valutare di conseguenza il secondo progetto dando continuità al periodo residuo di vita utile del primo.

c)   Verifica ispettiva precedente alla prima rendicontazione

Al fine di garantire maggiore certezza al meccanismo, si propone di prevedere che, nel caso di progetti complessi, a seguito di formale richiesta da parte del titolare del progetto, il GSE fornisca, a fronte di un compenso a valore di mercato a carico dello stesso titolare di progetto, una verifica ispettiva, successiva all’approvazione della proposta ma precedente alla prima rendicontazione. L’esito di tale verifica dovrà essere emesso entro 120 giorni dalla data di richiesta. Tale soluzione avrebbe il fine di verificare la corrispondenza tra quanto implementato e quanto previsto in proposta ed, eventualmente, di poter attivare le relative azioni correttive utili all’approvazione della rendicontazione.

d)  Silenzio assenso e termini per il periodo di valutazione

Al fine di salvaguardare la certezza del sistema, si propone di mantenere l’attuale previsione del “silenzio assenso”. Stante la complessità dell’attività istruttoria delle PPPMC, si propone di incrementare il periodo di valutazione da 60 a 90 giorni, lasciando invariate le tempistiche previste per la valutazione della risposta a richiesta di integrazioni e preavviso di rigetto.

Per non incorrere nel rischio di non poter rispondere alle richieste di integrazione per chiusura degli uffici dei clienti finali interessati, si richiede di sospendere l’applicazione delle tempistiche previste per le suddette risposte di integrazione durante i periodi feriali (agosto e festività natalizie).

e)   Termini relativi alle RVP e riferimenti per il calcolo dei risparmi

Sempre in un’ottica di sicurezza del meccanismo, si richiede di introdurre un termine di 60 giorni dalla presentazione per la risposta alle RVP.

Si propone inoltre di prevedere che la metodologia di calcolo dei risparmi associati al piano di misura proposto e riportata nella PPPMC approvata, costituisca il riferimento “certo” per tutta la vita utile del progetto per la contabilizzazione dei titoli

9) Semplificazione amministrativa e tempistiche di presentazione e rendicontazione

a) Termine per la presentazione della prima richiesta di verifica e certificazione

Il termine obbligatorio di 18 mesi proposto non è compatibile con i tempi di realizzazione di progetti industriali complessi che, in questo caso, dovrebbero essere conclusi entro 6 mesi dall’approvazione della proposta di progetto.

Si propone quindi di prevedere un termine di almeno 24 mesi dall’approvazione della PPPM. Nel caso in cui tale termine non venga rispettato si procederà alla revisione della baseline aggiornandola in base ai dati aziendali e alla media della tecnologia corrente.

b)  Termine per l’erogazione dei titoli

Si ritiene opportuno confermare e rendere cogente il termine di 60 giorni dalla presentazione della RVC per l’erogazione dei titoli al soggetto richiedente.

10) Misure per prevenire comportamenti speculativi

L’introduzione di elementi che limitino il rischio di comportamenti speculativi appare del tutto condivisibile. La proposta di limitare il tempo di validità dei titoli a 24 mesi sembra però intervenire solo sul lato dell’offerta. Si dovrebbero prevedere dei meccanismi di controllo o regolatori che non determinino potenziali rischi speculativi e di distorsione del mercato dal lato della domanda a fronte di scadenze definite della validità dei certificati disponibili sul mercato.

11) Verifiche

a) Disciplina e contenuto delle verifiche

L’introduzione di una specifica disciplina per lo svolgimento delle verifiche appare quanto mai necessaria per definire chiaramente ambiti, obiettivi, limiti e conseguenze delle verifiche stesse in un approccio di totale trasparenza e chiarezza di ruoli e responsabilità tra ente verificatore (GSE) e soggetto verificato.

Il contenuto delle verifiche comunque non potrà riguardare l’eleggibilità dell’intervento al regime dei certificati bianchi per progetti già approvati, ma la corrispondenza di quanto realizzato e dei criteri di consuntivazione con il contenuto del del PPPM.

Appare inoltre del tutto condivisibile la previsione di revisione del sistema sanzionatorio allo scopo di rispettare il principio generale di proporzionalità tra l’anomalia riscontrata e la sanzione che ne deriva.

b)  Arco temporale delle verifiche

In coerenza con quanto proposto al paragrafo 4, si ritiene opportuno precisare che, fatta salva la facoltà per il GSE di effettuare verifiche, anche a sorpresa, per tutta la vita tecnica dell’impianto, a partire dalla fine del 5° anno di rendicontazione, tali verifiche dovranno essere limitate agli aspetti riguardanti l’effettiva esistenza e attività dell’impianto, l’effettiva applicazione della tecnologia o processo che ha determinato l’efficienza energetica e il mantenimento di un livello di produzione allineato (entro un range di variazione accettabile in considerazione degli andamenti di mercato) con quanto previsto.

Ringraziando per l’attenzione che vorrete dedicare alle proposte avanzate, ci rendiamo fin d’ora disponibili a discutere, approfondire e meglio chiarire i temi trattati e a partecipare ad un eventuale tavolo di confronto che vorrete attivare.

Distinti saluti

                                                                                 Firmato Giuseppe Pastorino - Presidente AICEP